Тихая конституционная революция

Никогда - за весь послевоенный период - Великобритания не встречала Рождество в настолько расколотом, взбудораженном и встревоженном состоянии. Причина - Brexit. После 45 лет пребывания в тесном общении с континентальной Европой большинство британцев, пришедших на референдум 23 июня 2016 года, проголосовало за выход из ЕС. 17410742 граждан захотели самостоятельной Британии, и, как говорили в старые добрые времена нашей перестройки, процесс пошел. Но пошел так, что два с половиной года спустя страна оказалась в глубоком политическом кризисе и (на сегодня) в необратимом политическом тупике.

Безысходность тупика можно мерить по разным показателям. Например, по жесткости противостояния правящей партии и оппозиции в Палате Общин. На последней перед собственно Рождеством парламентской неделе лидер лейбористов Джереми Корбин в который уже раз задавал неудобные вопросы премьер-министру Терезе Мэй. Та отбивалась как могла и, в свою очередь, атаковала главного оппозиционера резкими словесными (на грани фола) выпадами. После одного из них сидевший, как обычно, на своем месте в первом ряду Корбин пробормотал что-то невнятное. Но, как показалось, некоторым тори, вполне для Мэй оскорбительное: «Stupid woman».

Пикантность ситуации заключается не только в том, что лидер оппозиции назвал премьера дурой - в русском переводе. Что Мэй (будь она русскоязычной) вполне могла бы парировать с помощью широко известной формулы «Cам дурак». Но особая английская специфичность якобы произнесенных полувслух слов заключается в том, что они считываются не как персональное оскорбление. А - как проявление сексизма и женоненавистничества. Мало Корбину было обвинений в антисемитизме, так вот на тебе еще.

Чем дело закончится - а, похоже, что тори заводят именно дело, - предсказать невозможно. Корбин на всякий случай застраховался, утверждая, что буркнул он не «stupid woman», а - «stupid people» (дураки). Но многочисленные специалисты по чтению с губ однозначно утверждают, что второе слово - все-таки «woman», а не «people».

Краткосрочное расследование на месте, произведенное спикером Джоном Беркоу, оказалось в пользу Корбина. Что вызвало дополнительную ярость в рядах тори, поскольку Беркоу сам избрался в Палату Общин как тори. Но у спикера помимо всех прочих соображений есть и свой собственный резон: уже две дамы - члены Палаты Общин обвинили его в том, что он обзывал их «stupid woman».

Столь маленький, но красноречивый эпизод из, казалось бы, рутинной парламентской борьбы очень наглядно показывает, до какой степени накалены страсти в высшем законодательном органе страны. Если традиционное парламентское обращение друг к другу: Right Honourable Lady (достопочтенная лэди) - легко заменяется на почти открытое: «stupid woman», то налицо уже симптом. Не столько личной неприязни (у таких матерых политиков, как Мэй и Корбин, всегда - ничего личного), не только межпартийной вражды, но и чего-то более существенного. Заставляющего покидать границы привычного, а значит - приличного парламентского этикета.

И действительно, согласно оценкам ряда экспертов, противостояние Мэй - Корбин символизирует если не исчерпанность, то глубинный кризис той парламентской демократии, которая представлена Вестминстерской системой. В рамках ее традиционных институтов оказывается крайне сложно или даже невозможно решать такие общенациональные задачи, как принятие согласованной стратегии выхода из ЕС.

Народная воля в пользу Brexit`а явно начинает застревать в шестеренках властной машины. И на выходе получается не национальная консолидация перед лицом непростых вызовов, а еще больший раздрай и шатания, грозящие превратить Соединенное Королевство в Англию буквально.

Казалось бы, нынешняя ситуация сложилась из-за нескольких случайностей, связанных с излишней самонадеянностью или неверным расчетом конкретных политиков.

Во-первых, когда прежний премьер правительства тори Дэвид Кэмерон объявил референдум по вопросу о Brexit`е, и он, и вся его команда (Тереза Мэй в том числе) были абсолютно уверены в том, что большинство проголосует за Британию в ЕС. Верили вплоть до 23 июня 2016 года, когда все британские полстеры показывали цифры в районе 52-48% в пользу Remainers. А когда по утру они проснулись, то выяснилось, что все наоборот. Что эскапады Бориса Джонсона и пропаганда лидера UKIP Найджела Фараджа за независимость склонили голосование в пользу Leavers. И что Кэмерону нужно уходить в отставку, а голосовавшей против Brexit`а Терезе Мэй предстоит Brexit реализовывать.

Во-вторых, Тереза Мэй, возглавляя правительство и имея в Палате Общин 330 мандатов тори, полученных на выборах в 2015 году, зачем-то решила распустить парламент и пойти на досрочные выборы летом 2017-го. Доверившись цифрам полстеров, дававших весной 2017-го преимущество тори над лейбористами чуть ли не в 20 пунктов, Тереза Мэй решила гарантировать себе еще большее большинство. Для того чтобы провести Brexit беспрепятственно. Однако по итогам выборов тори остались с 316 мандатами и получили то, что называется Hung Parliament - подвешенный (буква «д» обязательна!) парламент.

То есть Палату Общин, в которой ни у кого нет большинство в 326 голосов, - и возможно только коалиционное правительство. Хорошо, что под рукой оказались североирландские демократические юнионисты (DUP), вполне консервативные и (на тот момент) договороспособные. Их десять мандатов помогли несколько подсластить ту пилюлю, которую Мэй подсунула своей партии, продавив решение о досрочных выборах.

И в-третьих. Такая досадная вещь, как Ольстер. Страна не случайно официально называется: «Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии» (UK). «И» роковым образом обернулось главной проблемой всего Brexit`а. Причем - для обеих сторон. А имя проблеме - backstop. И Евросоюз, и Соединенное Королевство стоят на том, что при любом раскладе после Brexit`а на единственной между ними границе на суше между республикой Ирландия и Северной Ирландией не должно быть никакой границы. Ни паспортной, ни таможенной. Однако вполне понятное единство заканчивается в тот момент, когда встает вопрос: а как?

В нынешнем варианте Соглашения между ЕС и Великобританией записано, что backstop будет сохраняться на неопределенное время, пока стороны не найдут общего решения. И выйти из него в одностороннем порядке невозможно. Значит, тут же поняли самые заядлые брекзитеры в партии тори (Борис Джонсон и Джейкоб Рис-Могг), никакого Brexit`а в реальности не будет. Либо нужно согласиться на пребывание части страны в Таможенном союзе и Едином рынке, к тому же под юрисдикцией Европейского суда, либо фактически отрезать Ольстер от Великобритании по морской границе. На первое согласятся лишь те тори, что в принципе готовы оставить страну в ЕС. А на второе не согласится никто, и в первую очередь - партнеры по коалиции - DUP. Судьба протестантского меньшинства в католической Ирландии слишком предсказуема. Отчасти даже и в прямом экзистенциальном смысле.

В общем, может показаться, что именно фатальное сочетание трех личностно-географических случайностей и привело Соединенное Королевство к нынешнему политическому ступору. Минус референдум, минус досрочные выборы - глядишь, и все было бы как обычно. Однако в экспертной британской (и не только) среде все настойчивей звучат голоса, утверждающие, что дело вовсе не в сослагательном наклонении. И даже не в самом Brexit`е. А дело в том, что Brexit вскрыл картину институционального коллапса, поставив на повестку дня три (как минимум) ключевых вопроса: об источнике суверенитета; о партийной системе; об избирательной системе.

Проблема реального источника власти в британской политической системе - одна из самых сложных и запутанных. Поскольку островитяне не имеют конституционного текста, а полагаются на статуты, обычное право и традиционную практику, постольку, казалось бы, очевидный для XXI века вопрос до сих пор не имеет там однозначного ответа. И в самом деле формально, то есть по всем действующим законам и даже по названию, Великобритания - монархия. По факту же - одна из наиболее совершенных демократий современного мира, если верить, например, Индексу демократии за 2017 год - по версии The Economist Intelligence Unit (EIU). Там Соединенное Королевство - на 14 месте, в списке полноценных демократий, которых насчитывается всего 19. В отличие от, скажем, США, которые со своим 21-м местом попали в разряд демократий с изъянами (flawed democracies).

Если так, то - в соответствии со смыслом греческого термина - источником власти (и соответственно - сувереном) в Великобритании должен являться народ. Но… Веков пять назад никто не сомневался, что носителем суверенитета является монарх персонально. А к концу XVII века утвердилась концепция «Корона в парламенте», согласно которой монарх, Палаты Лордов и Общин являются совместными носителями суверенитета.

Отсюда - знаменитая формула «Монарх царствует, но не правит». К концу XIX века знаменитый английский юрист А.В. Дайси (A.V. Dicey) предложил толковать ситуацию в пользу того, что именно парламент (Палата Общин в особенности) является носителем суверенитета. Естественно, что в ХХ столетии концепция народного суверенитета уже успешно конкурировала с прежней и вполне могла бы ее вытеснить. Однако вступление Великобритании в Евросоюз с переносом конечного суверенитета в Брюссель процесс конституционной демократизации подвергло своего рода анабиозу.

Но теперь, когда Британия выходит на свободу, прежние недомолвки дали о себе знать в достаточно острой и открытой форме. Как отмечает известный историк Джонатан Кларк (Jonathan Clark), Brexit «неизбежно возобновляет старую, но так и незавершенную дискуссию на тему о том, кто все-таки высшая власть: парламент или народ? Ее возобновление напоминает нам о том, что доктрина Дайси о суверенитете парламента была позицией лишь одного комментатора. И она частично соответствует современной практике, а частично - нет».

Под современной практикой Джонатан Кларк подразумевает существенно изменившуюся информационную среду, позволяющую возникать более просвещенному, более образованному народу, то есть большинству, способному делать ответственный выбор. Однако имеющийся тренд приходит в столкновение с другим трендом, набирающим силу в западных демократиях. А именно - с усилением исполнительной власти за счет власти законодательной. Собственно, столкновение правительства Мэй именно с парламентом (а не только с Палатой Общин) по поводу права окончательного выбора варианта Brexit`а, вплоть до «No deal», и является наглядной иллюстрацией неразрешенного конституционного спора.

Но дело не только в неполном соответствии концепции Дайси современной практике. Как отметил колумнист «The Guardian» Мартин Кеттл (Martin Kettle), сама она предполагает, что «корона представлена в парламенте министрами королевы, которые образуют правительство и предлагают законопроекты, которые парламент превращает в законы. Поэтому в такой схеме изначально встроено преимущество министров и так же встроена напряженность между могуществом министров и любым идеализированным понятием суверенной Палаты Общин».

Напряженность достигает максимума, когда правительство оказывается в меньшинстве и не в состоянии провести свой вариант любого закона. Или, как в данном случае, ратифицировать Соглашение по Brexit`у с ЕС. Поскольку нет (пока что) большинства, то вырисовывается выход без сделки. Которого по большому счету не хочет никто. Хотя правительство вроде бы уже предпринимает меры на соответствующий случай, выделив сумму в 2 млрд фунтов стерлингов и приготовив 3500 военнослужащих для обеспечения порядка и других функций. А еще летом правительством были даны рекомендации населению и бизнесу на счет того, как приготовиться на случай, если случится Brexit без соглашения с ЕС.

Понятно, что налицо - отголосок изначального боевого лозунга Терезы Мэй «Better no deal than a bad deal», который был изготовлен на экспорт, для устрашения партнеров из ЕС. Но постепенно выяснилось, что он более эффективен в домашнем исполнении - как средство давления на собственный парламент. Которому все-таки пока что предстоит выбирать между нынешним Соглашением и выходом без соглашения. А тем самым позволить Терезе Мэй как премьеру выиграть в любом случае. Ведь, если Палата Общин не проголосует за ее Брекзит-план, то непосредственная ответственность за выход страны из ЕС без сделки ляжет на конкретных парламентариев. И - по умолчанию - на парламент.

Именно поэтому парламентарии-оппозиционеры были так разъярены, когда голосование по Brexit-плану Терезы Мэй, назначенное на 11 декабря, было перенесено на неопределенный срок. Исход того голосования был предрешен, а теперь, когда голосование назначено на неделю с 14 января следующего года, многие парламентарии (особенно во фракции тори) будут вынуждены делать нелегкий выбор. Последний срок ратификации Соглашения о выходе и Политической декларации о будущих отношениях между Британией и ЕС - 21 января. И понятно, под каким давлением, и прежде всего британской общественности, запуганной перспективой апокалипсиса по имени «No deal», окажется каждый член Палаты Общин.

Вполне закономерен поэтому следующий вывод Мартина Кеттла: «Парламент еще не взял Brexit под свой контроль. Но взять его под контроль у него может не получиться. Однако идет сражение, свидетелями которого мы сейчас являемся. И важно, кто победит не только потому, что победитель определит вариант Brexit`а - самого важного вопроса нашей эры. Но и потому, что здесь заключен потенциал радикализации нашей парламентской демократии. Если же у парламента получится взять Brexit под контроль, то произойдет так за счет партии и вызовет ослабление могущества министров (и - в соответствии с теорией - могущества короны). Вот цели, которые каждый независимо мыслящий демократ обязан поддерживать. В схватке бульдогов нам есть на кого ставить».

Но почему же радикализация парламентской демократии должна привести не только к умалению могущества правительства и монарха, но и серьезно уменьшить значимость партий?

Окончание следует

Пятьдесят оттенков Терезы Мэй